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依法治国背景下如何做好电信监管工作
陕西省通信管理局党组书记 局长 高彩玲
    党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),这是中国特色社会主义法治道路上的一座里程碑。《决定》全面总结了新中国成立,特别是党的十一届三中全会以来,我国社会主义法治建设的成功经验,深入剖析了新时期新形势下法治建设面临的突出问题,体现了以习近平同志为总书记的党中央依法治国理政的坚定决心和信念。电信监管部门要认真学习并深入贯彻《决定》精神,全面加强信息通信业法治建设,努力提升监管能力。


一、现阶段信息通信业面临的新形势,电信监管难以适应信息通信业的发展需要。


当前,我们国家发展正步入“新常态”。国家政治、经济和社会生活在发生新变化,呈现出新特点。这构成通信行业发展和监管的大背景、大逻辑。党的十八大以来,党中央、国务院提出了全面深化改革、推进依法治国、建设网络强国、实施创新驱动战略的总目标、总要求,从这些大政方针的贯彻落实,到行业体制改革的不断深化;从通信技术发展的日新月异,到市场竞争格局的急剧变化,都对行业发展带来巨大影响,行业监管工作面临新的形势。然而,电信监管机构当前在通信监管工作中还存在一些问题,不能适应信息通信业的发展需要。


(一)法律法规尚不完善,不能满足信息通信业的发展需要。


经历了多年的探索与实践,信息通信业法治建设已取得了一定的成就,立法体系初具规模。以2000年《中华人民共和国电信条例》的颁布实施为标志,行业法治建设进入了一个新时期。伴随着通信发展市场化的不断深入,《中华人民共和国电信条例》已经暴露出许多与实际监管不相适应的地方。可以说,我国通信业管理的立法进程远远滞后于行业发展速度,主要表现有以下几点:一是立法缺失。这一点在当前互联网监管方面的体现更为显著,互联网行业管理的网络安全、信息安全的职责和依据都尚未在法律层面予以明确,法律缺失已然成为实施有效监管的掣肘。二是可操作性差。信息通信业立法存在内容宽泛粗糙、条文不清晰、详细程度与明确性较差、可操作性差。信息通信业立法框架条文较多,执行细则较少。三是缺乏系统性。与此同时,在目前的通信监管法律法规体系下,各层级的法律法规没有形成相互支持的整体,各自为政的现有法律法规体系使得监管机构难以对通信市场出现的新情况、新问题作出及时、有效、灵活的决断,直接影响了通信监管的效率和效果。


(二)电信监管能力有限,不能满足信息通信业的发展需要。


一是机构设置问题。我国目前的电信监管体制实行的是部省两级监管体制,通信监管机构只设置到省级层面,地市没有监管机构,这样的监管体制已不能适应信息通信业的发展需要。二是我国电信监管职能并非完全集中于电信监管机构,其他众多相关部门亦承担着一定的电信监管职能。各个部门在行使电信监管职能时的出发点并不能经常取得一致,仍存在多部门分散管理、多头执法、信息沟通不畅、监管效率较低的问题。三是人员配备问题。首先,电信监管机构的人员数量有限,省级监管机构的人员数量只有不超过20人,面对蓬勃发展的信息通信业,行政资源捉襟见肘。其次,在人员结构方面,法律人才稀缺,运用法律思维和法律方式解决问题的能力尚待提高。我国电信业监管人员大多数来自原邮电管理部门或企业,技术及行政管理背景有余而法律素养明显不足。


(三)监管缺位,责任追究力度不够。


一是监管手段不足。例如行政处罚权,《电信条例》规定的处罚存在威慑力不足、实践中难以实施等问题。且重事后的处罚,轻事前的预防监管。二是法律赋予电信监管机构监管处罚权,但在实际中使用还不是很充分,监管处罚的警示震慑作用有待进一步强化。三是可问责性弱。电信业政府监管机构享有并行使较大的国家权力,容易产生被被监管者捕获或与被监管者合谋而损害公共利益等问题,因而需要科学可行的可问责机制的具体要求。四是违法行为调查难。网络经济本身具有的虚拟性、隐蔽性和跨地域性等特征,为监管部门对网络违法经营等行为开展监管带来了发现、调查、取证等环节上的难点。


二、践行十八届四中全会精神,依法做好电信监管工作。


党的十八届四中全会提出全面推进“依法治国”的总体目标、任务和要求,这对行业监管提出更高要求。一方面通信管理局作为地方通信行业政府主管机构,对新出台、新修订的行业法律法规、规范性文件,要及时反应,迅速纳入监管政策;另一方面,要秉承“法无授权不可为,法定职责必须为”的原则,深入推进简政放权、放管结合,探索推行清单管理制度,最大限度地减少行政审批,着力加强事中、事后管理;同时,更要坚持用法治思维和法治方式破解监管难题,敢于执法,善于执法,严格执法,依法全面履行政府职能。


(一)完善法律法规。


一是尽快健全我国信息通信业基本法律体系。目前,我国信息通信业立法中,应尽快出台电信法,解决信息通信业发展过程中遇到的突出问题。第一,将电信监管机构写入条文中,提升电信监管机构的法律地位,构建面向三网融合的监管机构,明确电信监管机构的职责范围、行动宗旨、基本任务、组织结构、人员组成、经费来源、监管程序等。第二,完善对符合条件的广电企业应颁发固定通信、移动通信和互联网接入等牌照;取得视听许可的电信和互联网企业可以通过电信网、互联网提供电视服务。第三,将我国的电信业务准入分三类:审批、登记和备案,减小许可的范围,减小获得电信业务经营许可证的难度,鼓励民营资本进入通信业,发展混合所有制经济。第四,建立便利于电信建设的法律制度,明确设立基础电信运营商的通路权。第五,建立公平、平等的市场竞争环境,解决最后一公里的接入问题,解决电信业中特殊的不正当竞争问题,建立治理垃圾短信、垃圾电话的法律制度。


二是针对实践中出现的新业务及时进行立法规范,填补立法空白。随着互联网技术的深入应用,新出现的互联网OTT、移动应用商店等新业务层出不穷,但对这些新业务,原有的电信业务分类目录没有明确的定义归类,给业务审批和管理增加了难度。因此,要制定颁布《新业务管理办法》和《新业务分类目录》。由于当前对垃圾信息定义的法律界定不清,造成在实际操作中无法可依,因此,应尽快出台《通信短信息服务管理规定》,明确垃圾信息定义范围,加大涉及基础互联网接入服务领域的网站接入服务领域的管理力度,调高准入门槛,明确服务标准,实行有条件的准入政策,建立退出机制,使之承担更多的网络信息安全管理义务。


三是修改已颁布的法律法规。目前,信息通信业已颁布多部法律法规,但这些立法存在协调性差、操作性不强等问题,因此应尽快修订现有立法,已适应快速发展的信息通信业。第一,进一步细化互联网市场竞争规范,明确互联网企业竞争行为的判定依据,完善行业监管与执法机制。在《规范互联网信息服务市场秩序若干规定的》(20号令)基础上进一步完善互联网市场竞争规范,明确互联网企业竞争行为的判定依据和执法机制,加快建立互联网市场竞争长效监督监管机制,完善互联网竞争争端预防、发现、受理、处置、协调、裁决的原则、规定和工作方案,规范相关程序与制度。第二,修改《电信用户申诉管理暂行办法》,进一步明确12300的法律地位,完善电信用户申诉制度,清晰界定用户申诉的受案范围,明确区分用户申诉的种类,对《电信用户申诉管理暂行办法》中不适应实践发展的条款进行修改。


四是结合地方实际,出台地方立方法。由于立法资源有限,省级电监管机构应结合地方特色,积极推动制定符合地方特色的信息通信业立法。陕西省通信管理局正在积极推动制定符合陕西省实际状况的地方立法。第一,制定陕西省电信基础网络建设和保护方面的立法,保障信息通信安全和电信设施的稳定运行。出台《陕西省信息基础设施条例》明确规定电信基础设施建设和维护的“通路权”,明确电信基础网络设施属于国家的公用基础设施,非因法律禁止性规定,任何单位和组织不得阻挠和干扰电信基础设施的建设和维护。第二,制定维护网络安全的立法。针对现阶段电话实名制推进工作的瓶颈问题及立法的不完善,出台《陕西省电话实名制管理条例》,对困扰电话实名制工作的阻滞因素应从制度上进行根本解决。目前,重点解决存量用户的实名制问题,要求未进行实名制登记的存量用户在办理电信业务时必须补充提供有关身份证明,对此在立法上进行强制性规定。对入网的新用户,要求基础电信运营商做好自身及代理商对用户的身份核验工作,做到没有遗漏,对没有履行核对身份义务的电信运营商及代理商要切实追究责任,并明确公安、工商、质监等相关部门的法定配合义务。


(二)增强运用法治思维和法治方式破解监管难题的能力。


一是提高监管队伍的法律意识和法律素养,做到依法行政。第一,大幅提高法律人才的比例,改善原来相对单一的技术人才主导的人员结构。成立法律专家咨询委员会,为监管机构决策提供咨询。第二,通过强化工作作风建设、加强法律知识的培训、规范执法行为,增强监管队伍依法办事的观念和能力,推进规范公正文明执法,深入推进依法行政,建立权力清单、自由裁量基准制度等,全力维护消费者权益和公平竞争的市场秩序。要具备一种开放包容的执法态度,顺应行业跨界融合发展的趋势。第三,转变监管理念,从事前监管向事中事后转变,从注重行政管理手段向注重法律手段转变,无论监管内容还是监管程序都要依法进行。针对当前电信许可中不重视许可实施后监督的顽疾,应强化电信许可机关的事中检查、事后监督的理念,并通过健全考评机制加以监督实施。


二是做好内部和外部的联动与协调,充分发挥各方合力,增强执法的力度和效果。第一,多部门联动,齐抓共管,加大执法检查力度,建立融合协调执法机制。按照十八届四中全会提出的“跨部门综合执法”的要求,主动加深与相关部门的合作,共同打击移动恶意程序、黄色信息和非法信息、“黑卡”等严重侵害社会公共利益的违法违规行为,努力打造诚信放心的消费环境。做好电信监管工作。第二,整合电信监管机构内部行政资源,综合行使行政检查权。省级电信监管机构人员有限,各处室单独进行执法力度有限,可以综合各处室职权,实行统一执法,既有利于强化执法检查力度,又可以减轻行政人员相对的负担。


三是善用柔性监管手段,化解社会矛盾。省级电信监管机构应当系统研究和科学运用行政指导、行政调解、政策指引、诫勉谈话、组织培训、舆论引导、指导通信业协会开展工作等柔性监管手段,使其成为提高监管效力、实现监管目标的重要工作手段。例如,陕西省通信管局在电信申诉调解过程中,对电信申投诉类案件反映的共性问题,积极与有关电信业务经营者沟通协调,提出意见建议,要求其制定解决方案,做到办理一个案件,解决一类问题,有力地维护了消费者的合法权益,促进社会和谐稳定。


(三)加大责任追究力度。


一是加强违法惩戒力度。特别是在解决关系人民群众切身利益的重点领域、重点问题方面严格执法,维护公平公正、健康有序的市场环境。如果该罚的没罚或者没罚到位,就会造成通信业道德风险不断冒头,引发劣币驱逐良币的逆向选择,既不利于通信业的健康发展,也不利于维护广大电信用户的合法权益。为此,要充实和整合电信监管资源,提高行政检查的质量,提高查处问题的能力。


二是加强行政内部监督,克服行政监管乱作为、不作为。针对政府不作为、乱作为,继续深入推行行政执法责任制,确保行政机关工作人员按照法定权限和程序行使权力、履行职责。第一,进一步健全落实行政执法责任制。进一步细化、量化岗位责任,更加科学合理地将执法职权层层分解落实到各有关职能部门及岗位,明确执法职责,促使执法工作规范化、制度化。陕西省通信管理局将在已制定的《行政处罚自由裁量基准》、《权力清单》的基础上制定《责任清单》。第二,进一步完善执法考核制度。健全评议考核机制,完善依法行政考核办法,科学制定考核指标体系,把依法行政情况考核纳入领导干部政绩考核和年度工作目标考核,充分发挥考核评议在推进依法行政中的督促引导作用。第三,严格执行责任追究制度。陕西省通信管理局将加大法制部门在落实行政执法责任中的作用,完善行政执法过错追究制,加大纠正违法行政行为和追究违法责任的力度。要把实施执法责任制和错案(执法过错)责任追究制与国家公务员的考核奖惩制度结合起来,明确考核标准和奖惩办法。对执法成绩突出者予以奖励,对执法过错者予以坚决追究,对情节严重者,要给予行政处分直至调离、清除出执法队伍。